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中国财政不差钱?  

2009-07-08 09:05:01|  分类: 宏观金融 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                           马兹晖 宏观组首席研究员  李萌 宏观组研究员

2月下旬,财政部向全国人大提交2009年预算报告中,将2009年预算赤字规模初步定为9500亿元。这是中国建国以来最高额度的财政赤字,也是2008年赤字的9倍之多。

发端于美国的次贷危机已席卷全球,为了稳定市场、刺激经济,人们把更多的期望寄托在政府身上,中国也不例外。而对抗经济危机的宏观举措无非就是货币政策和财政政策。但自2008年以来,中国在货币政策方面已经做了有力且密集的调整,目前的利息达到了相对低位,货币政策的实施空间已非常有限。因此扩张性的财政政策是目前中国保增长的关键。

政府财政收支恶化

2008年9月,全球金融危机爆发后,中国政府财政收入快速下跌,开支大幅增加。2008年9月以后,各月度同比增幅都下跌到10%以下,甚至出现负增长。2008年上半年经济形势较好,财政收入增长33.3%,但从下半年开始呈现逐月快速下滑,10月首次出现负增长。

2008年1-2月,财政收入合计同比下降11.4%,剔除春节因素,2月份下滑速度实际超过1月,下跌。

经济放缓和减税政策是财政收入的主要原因有:

第一,2009年1-2月,增值税同比下降3.2%,营业税下降5.1%,企业所得税下降21.6%,关税下降18.8%,证券印花税下降90%,出口退税同比增长39.8%,税收相应减少。经济放缓引起企业税、营业税下跌,增值税改革、下调印花税等造成相应税种税收下降,而提高出口退税率也引起财政收入下降。

第二,危机爆发后,政府为刺激经济,政府积极大幅增加开支。全球金融危机恶化后,中国政府于2008年11月推出“4万亿”经济刺激计划,财政支出大幅扩张。中国政府在2008年4季度新增加1000亿元投资计划,成为拉动政府开支反弹的主要动力,2008年12月,财政支出同比增幅达30.8%。

2009年,财政收入减少、支出增加的趋势将持续,财政赤字将创建国以来最高记录。2009年中国经济仍然不容乐观,,财政收入可能进一步减少,支出可能增加。企业税预计将进一步下跌,为刺激经济,所得税、出口退税率可能调整,将进一步减少财政收入。

根据原定的“4万亿”刺激计划,2009年政府将增加支出约5000亿元,如果刺激规模扩大,政府支出还将进一步增加。2009年中国政府财政预算赤字为9500亿元。

 根据预算报告,2009年中央财政收入预算为35860亿元,支出为43865,地方政府财政赤字位2000亿元,实际收支差额为10005亿元,政府通过中央预算稳定调节基金调入505亿元,账面赤字总额为9500亿元,预计为2009年GDP的2.8%。

 但受经济下滑、通货紧缩压力,实际赤字可能超过1万亿元。根据预算表,中央政府预计2009年财政将同比增长9.8%,但从1-2月情况来看,实现这一增为困难很大,且目前中国面临通缩压力,并可能进一步减税,我们估计,即使下半年增速反弹,全年收入增速也仅能达到7.1%,全年财政收入为35000亿左右。

如果下半年经济形势仍未好转,政府可能推出进一步的刺激计划,增加约1500~2000亿元的开支。政府实际财政赤字有可能高达12000亿元,约为GDP的3.4%。

中国财政是否安全?

 那是不是就能说明中国的财政已经处于危险的境地了呢?综合考量,系统风险仍在可控范围内。过去数年中,中国财政收入快速增加,负债率控制在较低水平。1997-2007年,中国财政收入增幅连续11年高于GDP增幅,且2003-2007年增速高于财政支出增速。政府财政收支较为平衡,赤字率控制在3%以内。2007年甚至出现了约1500亿元的财政盈余。

 中国政府总体负债率较低,处于安全水平。到2008年末,中国国债余额为53270.76亿元,占GDP比例为17.7%,相对OECD国家40%以上的负债率,中国负债率处于较低水平,即使2009年财政赤字超出预算,到年末负债率也将维持在20%左右。

 值得指出的是,中国国债余额中有15500亿元的是2007年财政部发行用于购买2000亿美元外汇储备,组建中投公司的特别国债,如果扣除这一部份,预计09年末国债占GDP比率仅为17%左右。

 与大多数OECD国家不同,中国政府还持有巨额隐性资产。在经济体制转轨过程中,中国建立了一批规模庞大的国有企业。上世纪90年代后期,中国推行“国退民进”的市场化改革,大批中小型国有企业民营化,但垄断性、涉及国民经济安全的产业如电信、能源、金融等产业的国企没有退出,而是通过整合建立了大型企业集团。中国四大国有银行、中国移动、中国石油等公司已成为国际巨头。这些企业资产优良,是政府的隐性资产。

2008年,全国国有企业累计实现营业收入210502.3亿元,实现利润11843.5亿元,资产总额估计超过15万亿元。很多国有企业都已完成股份制改造,股票已在国内和海外市场流通,政府减持国有股套现不存在法律障碍。

目前中国财政安全性非常高,不存在严重的债务问题,但高赤字如果持续将带来压力。中国政府的隐性资产足以平衡隐性债务。即使考虑到如果减持国有股对股市的冲击、部分核心产业必须控股等因素,中国政府必要时仍然可以套现5万亿元左右,足以平衡现有的隐性债务,使负债率下降到18.5%左右。

 中国政府债务结构也较为合理,流动性风险很低。中国国债余额中外债余额仅占1.2%左右,国债平均发行期限为7.26年,安全性很高。中国资本账户仍然受到严格管制,资本外逃非常困难。总的来说,目前中国的财政安全性仍然很高,发生债务危机的可能性很低。但如果经济形势长期低迷,赤字居高不下,债务危机的风险将会增加。如果3%的赤字率持续3年以上,中国政府的显性债务比率将上升到30%以上。

由于中国经济发展水平仍然较低,中国政府的债务承受力低于发达国家,30%的债务比率也将给政府带来较大压力。

隐形债务高

但是,中国政府在养老保险、医疗保险、地方负债方面存在巨大的隐性债务。中国人口快速老龄化,未来养老保险将入不敷出,需要巨额财政支持。由于中国实施一胎化政策,人口快速老化,目前60岁以上人口已经占总人口的14%以上,未来比例还将继续增加。中国目前实行“现收现支”的养老模式,未来人口老化后,养老基金将出现缺口。按现值计算,养老金缺口约为2.5万亿元。

中国医疗保险覆盖范围将进一步扩大,需政府大量增加投入。截至2007年底,全国基本医疗保险参保人数仅为22051万人,仅覆盖全国人口的17%,政府还需大量投入,推动城市特别是农村居民参加医疗保险。估计至少还需投入1万亿元才能建立覆盖全民的基本医疗保险体系。

中国地方政府存在规模巨大的隐形债务,并可能进一步扩大。虽然中国地方政府没有独立的发债权,但现实中地方政府通过影响企业、银行,占用资金,形成实际上的政府债务。

中国地方财政高度依赖出卖土地使用权的收入,本轮房地产泡沫破灭后地方财政压力更大。据估算,目前地方政府实际负债约1万亿元。总的来看,中国政府目前的隐性负债约为4.5万亿元,加上显性负债,实际负债率率已经达到35%左右,2009年还会进一步上升。

在社保、地方政府债务方面的隐性债务约为4万亿元,国有企业资产约为15万亿元,即使考虑各种限制因素,隐性资产仍然足以平衡隐性负债。

虽然债务风险不高,但中国财政制度存在分权不明、预算不合理、行政开支缺乏监督等问题,需进行结构改革。预算编制不合理,经常出现“财政超收”和“突击花钱”,需加强审计和监督。

各级政府编制预算缺乏科学性和准确性,为避免实际赤字超过预算,常常低估预算收入,高估支出,结果在期末出现财政收入过高、出现“超收”。而现有财政制度对处理“财政超收”缺乏制度安排,政府部门通常在期末“突击花钱”,把“超收”部分消费掉,引起浪费。需提高政府开支透明度,预算编制科学化、合理化,让各级人民代表、公众、审计部门能有效监督政府支出。

中央地方财政分权不对称,引起地方政府财政困难,应增加中央政府责任,提高地方政府财政权力。1994年中国进行分税制改革后,财权向中央政府集中,但地方政府承担的支出责任并未下降,结果出现了地方财政收入仅占总财政收入46%左右,却承担了约70%财政支出的责任,差额部分需要通过中央财政返还和转移平衡,财政压力巨大。

中央政府可考虑承担更多的社会保障、环境保护、居民福利、教育等方面的责任,目前地方政府过于追求经济增长,对这些领域不够重视。地方财政开支透明度提高、受到有效监督时,可适当提高地方财政收入的比例,缓解地方财政困难。目前实行乡、县、市、省、中央五级财政体制,机构设置臃肿,事权混乱,可考虑进行体制改革,合并乡、县二级,简化体制,提高效率。

财政应该怎么花钱?

那么是否可以通过复制98年的经验,中国就能渡过难关呢?应当注意,经过10年发展,当前经济环境已发生很大变化。1998年时,既有社会效益又有经济效益的基础设施项目比较多,而当前,中国的基础设施建设得到了极大完善,再大兴土木就会有过剩的危险。

这方面可以借鉴的案例很多。以日本为例,1975年以前日本处在经济高速增长时期, 1957 年到1975 年间, 日本政府一遇危机就大幅度扩大公共开支, 修路造桥建港口, 从而迫使一时过剩的生产能力得到充分的释放,带来新的经济增长。1975 年后日本经济由高速增长转入稳定中速增长, 道路通讯等社会基础设施的供需逐渐平衡,此时日本政府仍然沿用老办法来刺激经济, 结果是效果越来越差。

同时经济增长速度的减缓使税收增长幅度跟不上政府开支,从1975 年起日本不得不发行赤字国债来弥补一般行政开支的不足,如今政府负债占GDP 超过100%。更严重的是长年累月的扩大公共投资, 使日本的建筑业畸形发展, 成为吸收劳动力最多的部门, 出于社会稳定的考虑, 日本政府每年要拨出相当款项来维持土木建筑业的就业率。而这已经从根本上背离了他们的初衷。

目前,中国的情况类似于1975年后的日本,虽然经济仍处于高速增长的通道中,但总量已十分巨大,此外产能过剩状况非常严重,以钢铁行业为例,2008年中国的钢铁工业,到年底的投产可能达到7亿吨的生产能力,但实际上需要的产能是3.5亿吨,即一半的产能都是过剩的。而与之对应的,消费却一直低迷,消费对GDP的贡献度已从10年前的45%左右下降到35%左右。

 财政如何作为才能提振消费又是摆在中国面前的一个难题。这方面成功的案例也首推日本。1960年日本实施“国民收入倍增计划”,其成功之处就是在减税、降息、扶植债券市场、完善社保等方面做了极大的努力,催生了一轮消费热潮,缩小了高速发展的生产力水平与居民生活水平之间的差距。

而相形之下,中国的当前的要害财政、企业、居民间的合理分配机制没有得到良好的构建。因此目前来看,靠基础设施建设投资拉动经济只能被看作为了保增长应急性的权益之举。发放消费券也只是短期促进消费的以及强心剂;而逐步推进增加收入、减税、完善社保等方式虽然见效慢,但长远来看却能够解决过度依赖投资和产能过剩的明智之举,也是保增长、调结构及财政增收的长久动力。

                                               中国三星经济研究院(www.serichina.org

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