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地方政府融资如埋“地雷”  

2010-03-31 09:36:53|  分类: 宏观金融 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李牧群  宏观组首席研究员

    2009年过度宽松的信贷政策加之4万亿的经济刺激计划一起催生了地方政府融资平台爆炸式的发展。在起到支持政府基础设施建设的同时,融资平台也由于信息高度不透明、债务管理制度缺失等问题,为中国经济、尤其是金融领域的健康发展埋下了隐患。

去年地方政府融资平台活跃

    自2008年第四季度以来,宏观经济的超预期下跌触发了政府的强力政策回应,4万亿元经济刺激计划、十大产业振兴规划等一系列保增长、扩内需的政策措施陆续出台,政府通过加快基础设施投资来拉动中国经济增长。

    而国家审计署发布的审计报告显示,截至2009年3月底,审计抽查的18个省的335个新增投资项目,中央投资资金平均到位率为94%,但由于地方财力严重不足有的项目地方配套资金到位仅为48%;据国家发改委测算, 09年各级地方政府的资金缺口达5,000亿元

    地方政府投融资平台解决了政府基建项目的融资问题。面对资金压力,各级地方政府除由财政部去年代发2000亿元地方债外,主要的筹资途径是通过建立各种地方政府融资平台[1],以直接贷款或变相信托贷款的方式从银行融资。

    正是在这种背景下,融资平台在09年迅速增长到8000多家,在去年9.5万亿元人民币新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量近40%,总量近3.8万亿元,其中,县级融资平台占地方融资平台新增贷款总量的75%。

引发的问题

    毋庸置疑,地方政府融资缓解和消除了资金“瓶颈”的制约,为加快基础设施建设、支持战略性、先导性产业的发展和保增长发挥了重要的作用。

但是更存在很多风险。

    首先,融资平台信息不透明,风险水平难以准确评估。地方政府平台的融资是以政府所拥有的土地作质押,或是用政府综合收费能力而非项目自身能力来保证项目的还款能力,但是许多地方政府信息透明度不高,银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平和项目风险。

    地方政府往往利用这种不透明通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,造成债务管理非常混乱;有一些政府融资平台为了达到自身运作目的,利用信息不透明,违规侵占信贷资金,银行难以监测资金流向。

    其次,政府投资冲动导致融资平台负债率过高。融资平台往往涉及五年以上的中长期贷款,而地方政府每五年一换届,有可能把本届的欠账传到下一届,导致政府在融资平台贷款上缺乏合理的安排和部署,造成过度投资;据不完全统计,各级政府融资平台资产负债率普遍高达80%以上。

    另外,地方政府作为融资平台的真正还款人,其还款能力和意愿或存质疑。由于政府主导的项目商业化程度并不高,项目本身有可能并不具备还款实力,这样导致承担担保责任的政府变成第一还款人;而各级地方政府绝大部分债务管理游离于预算之外,缺少预算审核等基本约束,造成政府同时为多个项目担保,杠杆率较高,很多地方政府融资平台负债规模已经超过了地方财政的收入总额。

    融资平台贷款最终还款来源主要依靠政府补贴和土地出让收益, 受宏观经济和政策影响较大,当宏观经济形势及宏观调控政策出现变化时, 地方财政及土地出让收入必将受到影响, 导致还款面临较大风险。大多数地方的融资规模已经完全脱离了财政的实际承受能力,随时可能出现资金链断裂的问题,而一旦地方政府的财力或还款意愿不足,贷款资金往往不能按期归还,甚至久拖不还。

    最后,地方融资平台的迅猛发展给中国整体经济也带来了一些隐患。第一,加剧产能过剩和不合理投资。由于地方政府替代企业成为融资平台的项目选择和决策上的决策者,导致决定往往缺乏经济合理性,投资中出现过于超前的基础设施、或是加剧产能过剩的投资。

    第二,投融资平台大规模的借贷,削弱了了宏观货币政策调整的灵活性。2009年通过地方政府融资平台,大量信贷进入一些大型的中长期基础设施项目,为了避免由于信贷紧缩使这些09年启动的基础设施项目成为“半拉子工程”,今明两年的信贷投放就不得不保持在相对较高的水平。

    第三,加剧了房地产泡沫的积累。地方政府依靠土地收入来偿还地方融资平台的负债,因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格,从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。有些地方政府的投融资平台的贷款用不完,需要为多余的资金寻找增值途径,来解决银行贷款成本问题,造成一部分资金流向了楼市,推高房价。

    第四,挤压了中小企业融资空间。在宽松的信贷政策下,支持基础设施建设的地方政府融资平台超常增长,挤压了中小企业的融资空间;而政策收紧时,这些中长期基建项目贷款短期内难以压缩,回收贷款的压力将集中在期限较短的中小企业贷款上,对中小企业将造成更沉重的打击。另外政府为融资平台提供担保也挤压了为中小企业融资提供担保的空间。

政策建议

    政府部门应加强对融资平台的监管和规范。国家金融监管部门应把包括资本金充足率、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险程度等在内的政府融资平台信息纳入监控观察范围;地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度,一经审批就不得随意改变。

    将基础设施和市政项目同其他寻求政府财政支持的项目予以区分。把增强地方债务信息的透明度作为考核地方政府工作的重要标准,敦促其将融资平台的债务总量、结构和期限提供给各地银监部门。

    完善政府债务偿还机制,依据其可承受能力进行融资。建立健全各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制,避免因换届等问题造成责任不清,同时督促地方政府根据本地财政情况,制定合理的还本付息计划,并在执行过程中进行日常监督。银行应当根据一个地方政府的可承受还本付息的能力,来确定相应的单个地方政府的贷款总量限额,不得随意突破。

    对现有融资平台实行不同类型分类管理和规范,允许资本充足、有还款能力的地方融资平台继续运营。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量,其项目运营收益足以承担起债务融资还本付息责任,无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台,应允许其按照市场原则融资;对于需要政府支持的融资平台,且地方政府债务水平在风险控制范围内的,应在更加规范的情况下允许适度融资。

    而对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台,其项目收益不足以承担还本付息责任,需要地方政府予以支持的,允许其在政府信用支持下进行符合地方政府合理债务水平内的融资。

    限制超出地方政府债务风险控制水平的融资平台进一步扩大债务性融资规模的行为,逐步降低其负债水平。对于有较好结构和资产质量的融资平台,鼓励其以政府和民间资本各占一定比例的方式进行市场化,降低地方政府债务水平。

中国三星经济研究院(www.serichina.org)


      [1]地方融资平台是由地方政府发起,通过划拨土地、股权、规费等资产,组建一个资产和现金流均可达融资标准的公司,辅之以财政补贴等作为还款保证,融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目

 

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